अनियमितता का ठीहा बनी पंचायतें

भोपाल। मध्य प्रदेश में ग्राम पंचायतों औरं ग्राम कोषों का ऑडिट सीएजी के पर्यवेक्षण में स्वतंत्र एजेंसी के जरिए होने लगा तो गड़बड़ी मिलने का सिलसिला भी शुरू हो गया। मध्य प्रदेश पहला राज्य है, जहां संविधान संशोधन के बाद सबसे पहले पंचायत चुनाव कराए गए थे। कभी पिछड़े एवं वंचित वर्ग के राजनीतिक एवं सामाजिक सशक्तीकरण को लेकर चर्चित हुईं, सूबे की पंचायतें अब आर्थिक अनियमितता एवं भ्रष्टाचार को लेकर चर्चा में हैं।
स्थानीय निधि संपरीक्षा द्वारा पंचायत एवं ग्रामीण विकास विभाग के प्रमुख को सौंपी गई पहली समेकित ऑडिट रिपोर्ट 2009-10 से खुलासा हुआ कि पंचायतें न तो ऑडिट कराने में रुचि ले रही हैं, न ही इसमें सहयोग कर रही हैं। यहां तक कि हिसाब-किताब रखने की जिम्मेदारियों से भी बच रही हैं। ऑडिट रिपोर्ट में कहा गया कि पंचायतों में करोड़ों की अनियमितता हुई है। रिपोर्ट में साफ-साफ कहा गया है, अधिकतर जगहों पर मनरेगा के अभिलेख स्थानीय निधि संपरीक्षा विभाग को अंकेक्षण के लिए उपलब्ध नहीं कराने से शासन की इस सबसे महत्वपूर्ण एवं महत्वकांक्षी योजना का विधिवत अंकेक्षण संपादित नहीं हो पा रहा है।
शुरुआती दौर में आर्थिक मामलों में पंचायतों के अधिकार सीमित थे, पर पिछले कुछ साल से पंचायतों के जरिए करोड़ों रुपये खर्च किए जा रहे हैं। मनरेगा आने के बाद पंचायतों में पैसों का प्रवाह बहुत तेजी से बढ़ा है, पर ग्राम पंचायतों की ऑडिट स्वंतत्र एजेंसियों से कराने का प्रयास कभी नहीं किया गया। 11वें वित्त आयोग की अनुशंसा के बाद, आखिरकार सूबे के वित्त विभाग को ग्राम पंचायतों एवं ग्राम कोषों का ऑडिट नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक के पर्यवेक्षण में स्थानीय निधि संपरीक्षा के जरिए कराने का आदेश निकालना पड़ा। इस आदेश के बाद स्थानीय निधि संपरीक्षा ने ग्राम पंचायतों एवं ग्राम कोषों के अलावा जिला एवं जनपद पंचायतों की भी ऑडिट शुरू की। एक ओर, राज्य में ऑडिटरों की भारी कमी है, जिसकी वजह से सभी पंचायतों की ऑडिट संभव ही नहीं है, तो दूसरी ओर कई पंचायतें ऑडिट में सहयोग ही नहीं करना चाहतीं।
प्रदेश में 23,040 ग्राम पंचायतें, 313 जनपद पंचायतें एवं 50 जिला पंचायतें हैं, पर 2009-10 में 12,270 ग्राम पंचायतों, 84 जनपद पंचायतों एवं महज आठ जिला पंचायतों की ही ऑडिट हो पाई। राज्य विधानसभा में नेता प्रतिपक्ष अजय सिंह कहते हैं, यदि प्रदेश के सभी पंचायतों की ऑडिट हो तो वित्तीय अनियमितताओं के जो मामले सामने आएंगे, उनमें अरबों रुपये के भ्रष्टाचार का खुलासा होगा। सरकार का विकास से कोई लेना-देना नहीं है। वह यात्राओं में उलझी हुई है। इसका फायदा मैदानी अमला उठा रहा है। विकास कार्यों एवं मनरेगा के लिए मिलने वाली राशि में भारी भ्रष्टाचार हो रहा है।
प्रदेश की पंचायतें भ्रष्टाचार एवं अनियमितता का ठीहा बन गई हैं। त्रिस्तरीय पंचायतों में कुल 9,388 लाख 12 हजार रुपए का अनियमित भुगतान किया गया है। रिपोर्ट के मुताबिक, ऐसे समस्त भुगतान, जो कि स्थापित नियमों के विपरीत किए गए हैं, अनियमित भुगतान हैं। ग्राम पंचायतों में अनियमित ऑडिट आपत्तियों की संख्या 17,178 है, जिसमें 8,944 लाख 89 हजार रुपये का अनियमित भुगतान हुआ है। इस मामले में पंचायत एवं ग्रामीण विकास मंत्री पं.गोपाल भार्गव के क्षेत्र-सागर संभाग में सबसे ज्यादा 3,404 लाख 76 हजार रुपए का अनियमित भुगतान हुआ है। जनपद पंचायतों में 408 लाख 64 हजार रुपए का अनियमित भुगतान एवं जिला पंचायतों में 34 लाख 59 हजार रुपए का अनियमित भुगतान हुआ है। अनियमित भुगतान की वजह से भ्रष्टाचार की आशंका से इंकार नहीं किया जा सकता है।
पंचायतों में 41।15 लाख रुपए के गबन का मामला सामने आया है। इसमें सरपंच एवं सचिव ने मिलकर कई तरह की तिकड़में लगाईं। गबन के सबसे अधिक मामले इंदौर एवं ग्वालियर संभाग में उजागर हुए हैं। 50 जिला पंचायतों में से महज आठ का अंकेक्षण होने से, गबन का एक प्रकरण सिर्फ रीवा से सामने आया है।
ग्राम पंचायतों द्वारा 16,733 लाख 78 हजार रुपए की अनुदान राशि खर्च ही नहीं की गई। इस मामले में जनपद एवं जिला पंचायतों की भूमिका नकारात्मक रही है। रिपोर्ट में टिप्पणी की गई है, केंद्र एवं राज्य सरकार से प्राप्त अनुदान राशि का उपयोग न हो पाना अत्यंत गंभीर बात है, क्योंकि यह राशि राज्य के सर्वांगीण विकास के लिए है। राशि का उपयोग नहीं होने का प्रमुख कारण त्रिस्तरीय पंचायती राज की प्रमुख संस्था जिला एवं जनपद पंचायतों के मुख्य कार्यपालन अधिकारियों द्वारा अनुदान राशि को समय से ग्राम पंचायतों को उपलब्ध नहीं कराना एवं ग्रामीण यांत्रिकी विभाग के अधीन तकनीकी सेवाओं के लाभ को ग्राम पंचायत एवं ग्राम सभा स्तर तक नहीं पहुंचाया जाना है।
इस मामले में भी पंचायत एवं ग्रामीण विकास मंत्री का क्षेत्र-सागर संभाग आगे है, जहां 6,423 लाख 58 हजार रुपए की अनुदान राशि खर्च नहीं हो पाई। जनपद पंचायत, अनुदान राशि ग्राम पंचायतों को देने के बजाए ब्याज प्राप्ति के लिए खातों में रखते हैं, इसे अत्यंत आपत्तिजनक माना गया है। इन कमियों को छुपाने के लिए जिला पंचायतों ने ऑडिट के लिए मेमो का उत्तर देना तक मुनासिब नहीं समझा। अजय सिंह कहते हैं, राज्य सरकार एक ओर केंद्र पर भेदभाव का आरोप लगाती है, पर इस रिपोर्ट से उजागर हो जाता है कि ग्रामीण एवं सामाजिक विकास एवं वंचित वर्ग के लिए आ रही करोड़ों की अनुदान राशि का उपयोग नहीं हो रहा है।
पंचायतों ने नियम के विपरीत जाकर अग्रिम भुगतान करने में भी दिल खोलकर उदारता दिखाई। इस कारण 716 लाख 88 हजार रुपए अवशेष अग्रिम राशि है। कई निकायों में यह 20-25 साल से लंबित है। ग्राम पंचायतों की वित्तीय एवं कार्य अनियमितता के कारण 132।29 लाख रुपए की राजस्व की हानि भी हुई है। ग्राम पंचायतें नियम के विपरीत जाकर अपने को लाभ पहुंचाने के उद्देश्य से सरकारी खजाने को नुकसान पहुंचा रही हैं। यह भी देखने में आया है कि व्यय करने के मामले में पंचायतें नियमों से परे जाकर बड़े पैमाने पर खर्च कर रही हैं, जो कि एक तरह का भ्रष्टाचार ही है। व्यक्ति विशेष को लाभ पहुंचाकर भी जनपद पंचायतों को नुकसान पहुंचाया जा रहा है।
पंचायती राज पर लंबे समय से काम कर रही एक स्वयं सेवी संस्था के निदेशक डॉ। योगेश कुमार कहते हैं, यह सही है कि ग्राम पंचायतों में भ्रष्टाचार है, पर इसके लिए जिला एवं जनपद पंचायतें ज्यादा जिम्मेदार हैं, जो समय पर पंचायतों को पैसे नहीं देतीं। इससे ग्राम पंचायतों के सचिव एवं सरपंच की वित्तीय संधारण क्षमता कमजोर होती है। लेखा संधारण में अनुभव की कमी भी अनियमितता को बढ़ावा दे रही है।
पंचायतों में सबसे ज्यादा गड़बड़ी के मामलेे मनरेगा से जुड़े हुए हैं। जिला पंचायत स्तर पर इसे लेकर कोई रिकॉर्ड नहीं पाया गया। भले ही राज्य में मनरेगा में भ्रष्टाचार के मामले उजागर हुए हों, पर पंचायत एवं ग्रामीण विकास मंत्री पं। गोपाल भार्गव काम की तुलना में इसे बहुत कम मानते हैं। विधानसभा के शीतकालीन सत्र में विपक्ष के अविश्वास प्रस्ताव का जवाब देते हुए उन्होंने कहा, 18 हजार करोड़ का काम हुआ है। इसके खिलाफ 205 करोड़ रुपए की शिकायत मिली है। यह लगभग एक प्रतिशत होता है। पर केंद्रीय ग्रामीण विकास मंत्री जयराम रमेश ने मध्य प्रदेश में मनरेगा के तहत कई गंभीर अनियमितताओं को देखते हुए 9 अगस्त, 2011 को मुख्यमंत्री शिवराज सिंह चौहान को पत्र लिखकर इसे रोकने एवं राज्य के तंत्र को प्रभावी बनाने का आग्रह किया था। फिर 17 नवंबर, 2011 के पत्र में उन्होंने मनरेगा पर वित्तीय नियंत्रण एवं सामाजिक जवाबदेही की व्यवस्था पर जोर दिया था।
फिलहाल भ्रष्टाचार का गढ़ बनती पंचायतों में भ्रष्टाचार रोकने के प्रयास नाकाफी दिख रहे हैं। स्थानीय निधि संपरीक्षा विभाग के पास सिर्फ 230 लोगों का ही अमला है, जिसके बूते 22 हजार से ज्यादा पंचायतों की ऑडिट असंभव है। विभाग के अमले को बढ़ाए बिना पंचायतों में भ्रष्टाचार पर अंकुश लगाना संभव नहीं लगता।
आ जादी के बाद ग्रामीण क्षेत्रों के विकास के लिए महात्मा गांधी के सपनों के अनुरूप दो बड़े कार्यक्रम सामुदायिक विकास कार्यक्रम और पंचायती राज, 1952 और 1959 में शुरू किए गए। ये कार्यक्रम गांवों में कल्याणकारी राज्य की नींव डालने वाले थे। हालांकि ये कृषि के विकास के लिए भी बनाए गए थे, पर इनमें मुख्यत: कल्याण का उद्देश्य ग्रामीण भारत का चेहरा बदलना था, ताकि लोगों का जीवन स्तर सुधारा जा सके।
सामुदायिक विकास कार्यक्रम सीमित स्तर पर 1952 में शुरू किया गया, जिसमें 55 विकास प्रखंड चुने गए। प्रत्येक प्रखंड में 100 गांव और करीब 60 से 70 हजार की आबादी थी। 1960 के दशक के मध्य में देश का आधिकाधिक सामुदायिक ढांचा प्रखंडों के जाल में ढक गया, जिसमें 6,000 प्रखंड विकास पदाधिकारी और करीब 6,00,000 ग्राम सेवक नियुक्त किए गए जो इस कार्यक्रम को लागू कर सकें। इस कार्यक्रम में ग्रामीण जीवन के हर पक्ष को शामिल किया गया था। खेती बेहतर बनाने की विधियों से लेकर संचार, स्वास्थ्य और शिक्षा में सुधार आदि सभी पहलुओं को लिया गया था।
इस कार्यक्रम में लोगों द्वारा आत्मनिर्भरता तथा आत्म-सहायता और उत्तरदायित्व पर मुख्य रूप से जोर दिया जाना था। यह मूलत: जनता के अपने कल्याण के लिए, जनता के आंदोलन के रूप में संगठित किया जाने वाला कार्यक्रम था। नेहरू ने इस कार्यक्रम के शुभारंभ के अवसर पर 1952 में कहा था कि इसका मूल लक्ष्य जनता के बीच नीचे से शक्ति संचार करनेका था। एक तरफ यह आवश्यक था कि योजना बनाई जाए, उसका निर्देशन, संगठन और संयोजन किया जाए, परंतु दूसरी तरफ, उससे भी ज्यादा जरूरी, निचले स्तर से स्वत: विकास की आवश्यक परिस्थिति तैयार करना था।इसके अलावा कार्यक्रम में भौतिक उपलब्धि का लक्ष्य तो रखा गया था, परंतु इसका मूल उद्देश्य समुदाय और व्यक्ति को विकसित करना तथा व्यक्ति को अपने गांव और व्यापक अर्थों में भारत का निर्माता बना देना था।उन्होंने कहा कि प्राथमिक वस्तु है इसमें लगा मानव।
इसका दूसरा बड़ा उद्देश्य पिछड़े तबके को उठाना था: हमारा लक्ष्य समान अवसर और अन्य पक्षों को अधिक से अधिक ऊंचे स्तर पर ले जाना होना चाहिए।1952 और उसके बाद के वर्षों में, नेहरू बार-बार सामुदायिक विकास कार्यक्रम और उसके साथ जुड़ी राष्ट्रीय विस्तार सेवा की चर्चा नई सरकारऔर एक महान क्रांतितथा भारत के पुनरुत्थानशील भावना का प्रतीकके रूप में किया करते थे। यह कार्यक्रम विस्तार कार्यों को फैलाने में अच्छी तरह सफल हुआ। जैसे- बेहतर बीज, खाद आदि होने के परिणामस्वरूप आमतौर पर खेती का विकास तेज हुआ और खाद्यान्न उत्पादन बढ़ा। इसके अलावा सड़क, तालाब, कुंआ, स्कूल तथा प्राथमिक चिकित्सा केंद्र आदि का निर्माण और शिक्षा एवं चिकित्सा सुविधाओं का विस्तार हुआ। परंतु जल्द ही यह स्पष्ट हो गया कि कार्यक्रम एक प्रमुख उद्देश्य में विफल हो गया- वह था अपनी विकास गतिविधियों में लोगों की पूरी भागीदारी। न केवल इससे अपनी मदद स्वयं करने की भावना का विकास नहीं हो सका, बल्कि इसने सरकार से उम्मीदों और सरकार पर निर्भरता को और बढ़ा दिया। धीरे-धीरे इसका झुकाव सरकारी काम जैसा हो गया और अफसरशाही ढांचे का हिस्सा बनकर ऊपर से शासित होने लगा। पूरा काय्रक्रम रोजमर्रा की तरह बन गया। प्रखंड विकास पदाधिकारी पारंपरिक सब-डिवीजनल पदाधिकारी के प्रतिरूप बन गए और ग्रामसेवक उनके कर्मचारी। जैसा कि नेहरू ने बाद में 1963 के दौरान कहा कि जहां यह पूरा कार्यक्रम इस प्रकार बनाया गया था कि किसान को लीक पर से हटाया जा सके, जो पिछले कई युगों से उसी पर जीता चला आ रहा हैवहां यह कार्यक्रम खुद ही उसी लीक में धंस गया है।
इस कार्यक्रम की कमजोरी 1957 में ही स्पष्ट हो चुकी थी, जब बलवंत राय मेहता समिति को इसका मूल्यांकन करने का काम दिया गया। इस समिति ने इस कार्यक्रम के नौकरशाही के चंगुल में फंसने और लोगों की भागीदारी के अभाव की जमकर आलोचना की। इसके इलाज के लिए समिति ने यह सिफारिश की कि ग्रामीण और जिला स्तरीय विकास प्रशासन का लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण किया जाए। इस सिफारिश के आधार पर यह तय किया गया कि पूरे देश में ग्राम पंचायत को आधार बनाकर लोकतांत्रिक स्वशासन की समाकलित व्यवस्था शुरू की जाए। यह नई व्यवस्था पंचायती राज के नाम से जानी गई और विभिन्न राज्यों में 1959 से लागू की जाने लगी। इसमें प्रत्यक्ष रूप से चुने गए ग्राम पंचायत और अप्रत्यक्ष रूप से चुने गए प्रखंड स्तरीय जिला परिषद के तीन स्तर बनाए गए। सामुदायिक विकास कार्यक्रम को पंचायती राज के साथ जोड़ दिया गया और बड़ी मात्रा में कार्य, वित्तीय संसाधन और अधिकार तीन स्तरीय समितियों को विकास कार्यक्रमों को चलाने के लिए सौंप दिए गए। इस प्रकार पंचायती राज के द्वारा सामुदायिक विकास कार्यक्रम की बहुत बड़ी कमजोरी जनता की भागीदारी तथा कार्यक्रमों को लागू करने एवं निर्णय लेने का अधिकार सौंप कर दूर करने की कोशिश की गई। इसके तहत अधिकारियों की भूमिका सिर्फ सहायता और निर्देश देने की रह गई। इसके साथ ही, गांवों में हजारों सहकारी संस्थाओं का जाल बुन दिया गया, जिनमें सहकारी बैंक, भूमि गिरवी बैंक, सेवा एवं बाजार सहकारी समिति आदि संस्थाएं बनाई गईं। ये सभी संस्था स्वायत्त थीं, क्योंकि इनका संचालन चुनाव के आधार पर बनी संस्थाओं द्वारा किया जाता था।
नेहरू का उत्साह फिर बढ़ गया क्योंकि पंचायती राज एवं सहकारी संस्थाएं समाज में अन्य क्रांतिकारी परिवर्तन की प्रतिनिधि थीं। इससे विकास और ग्रामीण प्रशासन का उत्तरदायित्व लोगों को प्राप्त हो रहा था, जिससे ग्रामीण विकास की गति तीव्र हो सकती थी। लेकिन एक या दूसरे रूप में पंचायती राज को स्वीकार कर लेने के बावजूद राज्य सरकारों ने इसके विषय में बहुत कम उत्साह दिखाया। उन्होंने पंचायती राज को कोई वास्तविक अधिकार प्रदान नहीं किया, बल्कि उनके कामों और शक्ति पर अंकुश लगाया और पैसे का अभाव पैदा कर उन्हें मर जाने के लिए मजबूर कर दिया। नौकरशाही ने भी ग्रामीण प्रशासन पर अपनी पकड़ बिल्कुल ढीली नहीं होने दी। पंचायतों का राजनीतिकरण हो गया और राजनीतिज्ञों ने गांव के अंदर गुटों का समर्थन हासिल करने के लिए इसका इस्तेमाल किया। परिणामस्वरूप, ग्रामीण स्वशासन की नींव तो डाल दी गई, परंतु इसका लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण मोटेतौर पर अवरूद्ध हो गया और बलवंत राय मेहता समिति एवं जवाहरलाल नेहरू द्वारा जो भूमिका इसे सौंपी गई, वह कभी पूरी नहीं हो पाई।
सामुदायिक विकास के लाभ, नई कृषि सुविधाएं और विस्तार सेवाएं मूलरूप से धनी और पूंजीवादी किसानों द्वारा हथिया ली गई। इन्हीं लोगों ने पंचायती राज संस्था पर भी प्रभुत्व जमा लिया। सामुदायिक विकास कार्यक्रम, पंचायती राज और सहकारी आंदोलन की सबसे बड़ी कमजोरी यह थी कि इसने ग्रामीण समाज के अंदर वर्ग विभाजन को नजरअंदाज किया।
गांव पर समृद्ध, मध्यम और पूंजीवादी किसानों का सामाजिक और आर्थिक वर्चस्व था और न तो नौकरशाह और न ही समृद्ध ग्रामीण वर्ग जनता की भागीदारी और सामाजिक रूपांतरण के अग्रदूत बन सकते थे। यह ऐसा अन्य क्षेत्र था जिसमें नेहरू युग की भूमि सुधार उपायों की कमजोरियां उजागर हो गईं।